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如何构建集采机构竞争机制?

作者:韩中华 发布于:2019-07-22 15:13:55 来源:政府采购信息报/网
    《深化政府采购制度改革方案》(以下简称“深改方案”)提出,要建立集中采购机构(以下简称“集采机构”)竞争机制。这意味着许多问题需要进一步明确,比如,政府采购集中采购、集采目录,以及集采机构的定位、性质、职责、竞争等。笔者结合政府采购制度改革与政府采购法制修订研讨会的主题和工作实践,与大家共同探讨相关法律问题。
 
    “政府采购”的定义
 
    政府采购的立法和修法,目的是更好地规范政府采购行为,也就是规范使用财政性资金进行采购的行为。因此,对“政府采购”的界定,是一个关键问题。可以说,“政府采购”的定义是《政府采购法》的基石之一。现行《政府采购法》第二条明确规定:“本法所称政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。按照这一定义,政府采购的范围仅限于集采目录以内的或者采购限额标准以上的采购,集采目录以外、采购限额标准以下的采购,不属于政府采购。
 
    个人认为,既然《政府采购法》是规范使用财政性资金进行采购的行为的,那么只要是使用财政性资金进行采购,都应当在政府采购法规范范围之内。因此,建议修改“政府采购”的定义,扩大政府采购的范围,即“本法所称政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购货物、工程和服务的行为”。

    逐步在全国范围内统一集采目录
 
    我国政府采购制度将“集中采购”和“集采目录”紧密联系在一起。《政府采购法》第七条规定,“集中采购”是指采购纳入集采目录的货物、工程和服务的行为。深改方案提出,要规范并逐步在全国统一集采目录,按照采购需求一致性、应用普遍性、政策功能性等原则确定集中采购范围。如果将这一改革精神和要求上升到法规层面,同时考虑到中央机关的特点和各省(区、市)具体情况,应当允许其结合实际制定需要集中采购的补充品目目录,跨省域的集采机构在全国统一的目录内展开竞争,本省域的集采机构可以在本省补充目录内竞争。
 
    按立法修法先行、依法保障改革顺利进行的原则,建议《政府采购法》第七条修改为“政府采购实行集中采购和分散采购相结合。集中采购的范围由国务院公布的集中采购目录确定。中央机关和各省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构,可以结合实际,制定集中采购目录的补充品目目录。纳入集中采购目录和补充品目目录的政府采购项目,应当实行集中采购”。
 
    集采机构需去掉“非营利”限定条件
 
    集采机关进行竞争,涉及到集采机构的定位、职能尤其是集采机构的性质等问题。
 
    《政府采购法》第十六条规定:“集中采购机构为采购代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。集中采购机构是非营利事业法人,根据采购人的委托办理采购事宜”。
 
    第十八条规定:“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目,必须委托集中采购机构代理采购”。
 
    按照上述规定,集采机构的定位是采购代理机构,其性质是非营利事业法人(不得赢利),其职责是根据采购人的委托办理采购事宜,其法定职责是纳入集中采购目录属于通用的政府采购项目。
 
    深改方案要求建立集采机构竞争机制,考虑到鼓励竞争的改革方向,从激发竞争内在动力出发,需要重新审视集采机构的性质,且实践中也有一些集采机构不是非营利事业法人。
 
    因此,建议对第十六条进行修改,将“集中采购机构是非营利事业法人”修改为“集中采购机构是事业法人”,删除“非营利”的限定条件。
 
    集采机构竞争机制构建应考虑五方面问题
 
    除修改集采机构性质以激发竞争内在动力外,建立集采机构竞争机制还应该考虑以下几个方面的法律问题:
 
    一是明确集采机构的业务范围。按照现行《政府采购法》第十六条和第十八条的规定,集采机构根据采购人的委托办理采购事宜,既办理目录内项目,也办理目录外项目。考虑到目前政府采购和安全保密的实际情况,需要进一步明确,涉及重大采购政策落实和涉密政府采购项目,也应当委托集采机构办理。同时,从建立竞争机制出发,需要明确,集采机构办理目录内项目不收代理费,目录外项目按规定收代理费。
 
    因此,建议在《政府采购法》或者《政府采购法实施条例》中明确规定:“采购人采购纳入集中采购目录以及涉及重大采购政策落实和涉密的政府采购项目,必须委托集中采购机构代理采购,集中采购机构不得收取代理费;其他政府采购项目,集中采购机构可以按照规定收取代理费”。
 
    二是提升集采机构的综合竞争力。集采机构的竞争,既有集采机构间集采目录内项目的竞争,也有集采机构与社会代理机构间目录外项目的竞争,必须提升综合竞争力。
 
    个人认为,采购实践要求的集采机构综合竞争力,包括但不限于采购理论政策的研究能力、采购实践创新能力、采购政策功能落实能力、采购需求标准制定能力、采购合同范本拟定和履约配合能力等。
 
    因此,建议在《政府采购法》或者《政府采购法实施条例》中就集采机构的采购能力作出规范和引导:“集采机构应当提升采购理论政策研究能力、采购实践创新能力、采购政策功能落实能力、采购需求标准制定能力、采购合同范本拟定和履约配合等能力,为采购人提供专业化的服务”。
 
    三是促进“互联网+政府采购”基础上的竞争合作。集采机构之间不仅是竞争关系,也需要深度合作。比如,一个集采机构在某个政府采购项目上取得的竞争优势和采购成果,如果供应商同意,其他集采机构也可以共享。
 
    深改方案要求实施“互联网+政府采购”行动,结合政府采购实践,建议在《政府采购法》或者《政府采购法实施条例》中明确规定:“实施‘互联网+政府采购’行动,加快各地建设的政府采购电子平台互联互通步伐,统一技术标准和交易规则,共享集中采购成果”。
 
    四是完善集采机构绩效考核机制。鼓励竞争要求优胜劣汰,而优劣的评价必须有科学合理的标准,因此,鼓励集采机构竞争,必须完善集采机构绩效考核的标准和机制。
 
    应当深入总结两年一次的集采机构考核工作经验,按照深改方案指明的方向,建立起一套科学合理的集采机构绩效评价体系,合理设定评价指标,作为集采机构竞争的指挥棒。这个评价体系不仅包含采购价格、服务质量等,更重要的是集采机构的创新能力、采购质量、采购政策执行成效等。
 
    因此,建议对《政府采购法》第六十六条的内容进行补充完善:“政府采购监督管理部门应当对集采机构的创新能力、采购价格、采购质量、资金节约水平、采购政策执行效果、服务质量、信誉状况、有无违法行为等事项进行考核,并定期如实公布考核结果”。
 
    五是建立集采机构失信惩戒机制。在全国政府采购电子平台互联互通的基础上,建立集采机构诚信体系,加强对集采机构的监督管理,对违规失信的集采机构进行联合惩戒,一处违规,全国受限。建议在《政府采购法》或者《政府采购法实施条例》中明确规定:“加强政府采购诚信体系建设,推进政府采购当事人信用共享,构建失信联合惩戒工作机制”。

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